“利用5年时间，全省煤炭消费争取净压减5000万吨”——近日下发的《山东省人民政府办公厅关于严格控制煤炭消费总量推进清洁高效利用的指导意见》（下称《指导意见》），为山东“去煤”再上紧箍咒。
面对严峻形势，《指导意见》提出严控新增高耗煤项目、压减高耗能行业产业、加快煤炭清洁高效利用等六项重点任务。“这是首次举全省之力，而不再由某几个部门来推进工作，省政府还成立了专班，将发改、环保、住建等各相关部门，及所有地市的常务副市长纳入其中，避免出现落实不到位等情况，决心和力度空前。”《指导意见》牵头起草者、山东省科学院生态研究所所长许崇庆向记者透露。
作为煤炭消费大省，山东减煤迫在眉睫。记者同时也了解到，受制于产业结构长期偏重、自备电厂污染尾大不掉等“顽疾”，实施并非易事。
因瞒报而重新核定任务
一年约4亿吨消费总量，让山东用煤长期位居全国首位，煤炭占能源消费总量的比重达到80%左右。且在控制煤炭消费总量的大背景下，山东对煤炭的依赖一度未有缓解。2014-2016年，甚至出现煤炭消费总量不降反升的局面。据记者不完全统计，仅在2016-2018年，“减煤”相关内容的省级文件就近10份，从中不难看出需求之急、压力之大。
就在2018年8月，《山东省2018-2020年煤炭消费减量替代工作方案》（以下简称“工作方案”）还提出，“到2020年全省煤炭消费总量控制在36834万吨以内”，即3年减煤1399万吨的目标。彼时，方案不仅细化各项重点任务，还将目标逐一分解到各个地市，指向明确。
时隔不到1年，新的任务缘何密集出台？
接受记者采访时，多位当地人士指出，根据公开通报，2017年全省煤炭消费总量首现拐点，这也是近20年来能耗总量首次下降。然而，在当年的中央环保督察行动中，督察组却发现山东煤炭消费总量被瞒报3700多万吨，与此前高调宣布的2706万吨减煤量，及“完成国家下达减少2000万吨的目标”严重不符。
“瞒报不是一时之举，在涉事企业已存在多年。这一情况导致山东非常被动，随后全省进行了2次拉网式排查。原计划的1399万吨，加上瞒报的3800万吨，相当于任务缺口超过5100万吨，今明两年很难完成。而且经测算，一下子减少这么多量，带来的负面影响甚至比减煤的正面效果更大。为此，山东不得不申请宽限期。”一位知情人士称。
许崇庆证实，在调整任务的基础上，此前工作方案已算作废。“所有地市，也将重新测算基数，重新分解目标。”
“净减5000万吨，意味着实际压减量或达7000万吨以上。”许崇庆进一步表示，过去制定目标均以“减多少”为准，没有充分考虑增量，由此导致实际效果往往未能达预期。“比如看似减了3000万吨，算上新增部分，实际可能只有1000万吨。这次直接明确净减量，也是为了避免重蹈覆辙。”
高能耗产业及自备电厂是难点
5000万吨是什么概念？许崇庆解释，若以净减量为分子，相当于5年压减12%的煤炭消费总量；若以实际量为准，该比例约在15%左右。
5000万吨又从哪里来？记者了解到，山东煤耗之所以居高不下，与长期形成的重工业结构密不可分。根据“中国煤炭消费总量控制和政策研究”课题组（下称“课题组”）研究，全省工业用煤占比维持在95%左右，电力热力、有色金属、焦化、钢铁及化工五大行业，消费了近80%的煤炭。也正因此，这些行业是关键与难点所在。
以热电行业为例，课题组统计显示，其占到全省煤耗的36%。作为电力需求大省，山东2017年人均用电量高于全国平均水平。从结构看，第二产业用电占比很高，即便在2017年所有下降的基础上，比重仍达到77.26%，且消费呈刚性增长趋势，造成电力行业控煤挑战很大。
“山东还要考虑，消费量不是一减了之。究竟用哪些形式替代燃煤发电？能源品种改造的成本又是多少？”中国煤炭加工利用协会理事长张绍强提醒，难的不止是减煤本身，后续工作同样值得关注。
多位专家还指出，另一难点在于电解铝产业，这也是山东减煤工作中一个尾大不掉的问题。“自2014年起，山东电解铝产量增速就保持在20%左右，造成自备电厂数量井喷式增长，带来煤炭、电力消耗居高不下。山东省政府也曾提出减量1000万吨的计划，关停违规电解铝及配套煤电产能，最终非但没有完成，反而增加了1000万吨产量。”课题组研究指出，单方面清理落后产能的整顿方案，并不能有效削减电解铝产业的煤耗。
此外，相关政策虽早已明确，新建项目禁止配套建设自卑燃煤电站。但在2017年，山东自备电厂容量、发电量仍分别达到35%、34%。作为当地最大电解铝企业之一，魏桥集团自备电厂利用率达到80%左右，对比燃煤电厂，2016年全省平均利用率也只有59%。“这是山东减煤工作的最大难点。”课题组相关负责人称。
“减煤不是把企业一棍子打死”
基于上述现实，如何落实才是核心问题。
“考虑到此前居民用煤的统计量低于实际，随着数字走向准确，理论上这部分煤耗只增不减。在电力需求持续上升的背景下，近5年电力用煤将保持稳定，另有供热用煤会出现增加。目前比较明确的减煤潜力，在于焦炭调出的770万吨。”山东省科技发展战略研究所副所长周勇建议。
但同时，周勇指出，若单纯为减煤而关闭更多的高耗能、高耗电产业，在把握不当的情况下，易导致大量并不落后的产能被关闭，进而造成社会资本巨大浪费，其实就违背了减煤初心。“控制煤炭消费总量的原因之一是治霾。但如果只是减煤，也难以完全实现精准、高效治霾的愿望。就像济南采取关闭济钢等大动作，仅此一项措施，较2013年就减煤16%。加上其他减煤措施，济南一地的煤炭消费比重就下降39%，幅度很大。然而，济南PM2.5平均浓度的降幅在6-7个百分点，相比周边城市，只是在‘大气十条’最后两年略微看出明显下降。”
“警惕把单一手段当做整体目的去完成。”周勇表示，面对新的任务，山东可考虑煤炭消费量指标交易市场等办法，缓解一味关停减量的矛盾。
另有专家指出，若将5000万吨目标作为“政治任务”，完成问题不大；依靠行政手段强硬推进，在某种程度上也是“不科学的长官意志”。“一方面，山东的尿素、化肥等产业，近一半产量是运至外省。这部分生产所消耗的煤炭，究竟算不算在山东头上？有待商榷。另一方面，包括焦化等产业在内，目前正处历史效益最好的时候，说关就关不仅影响企业自身，也会牵连上下游。特别对于那些生产手续齐全、污染排放达标的合规企业，补偿多少算合适？若没有补偿，又凭何说关就关？减煤不是把企业一棍子打死，而需要合理推进。”
许崇庆透露，山东正在紧锣密鼓地制定细化措施，部分方案现已进入征求意见阶段。“截至7月底，所有时间表、路线图确保到位。”
围绕下一步推进、落实情况，本报也将持续关注。